Алексей Пауль провел бюджетно-правовое исследование
Решение социальных и экономических проблем современного общества во многом обусловлено состоянием функционирования бюджетной системы, в том числе порядком формирования доходов бюджетов и осуществления расходов. В настоящее время доходы консолидированного бюджета Российской Федерации составляют около трети валового внутреннего продукта страны. В то же время современное состояние функционирования доходной части бюджетов далеко от совершенства.
Проблемы правового обеспечения доходов бюджетной системы связаны с комплексом нерешенных вопросов социально-экономического плана:
– государство не определилось со степенью изымаемых из национального дохода денежных средств, направляемых в бюджеты. При этом оно продолжает «мирно сожительствовать» с теневой экономикой, доля которой составляет по различным оценкам от 15 до 40 % в экономике страны и которая не направляет свои доходы в бюджетную систему. В таких условиях формирование доходов бюджетов может играть роль сдерживающего фактора для развития экономики;
– отсутствуют однозначные критерии выделения налоговых и неналоговых доходов бюджетов, что приводит к невозможности четкого определения налоговой нагрузки на хозяйствующих субъектов, произвольного увеличения изъятия их средств под видом неналоговых доходов;
– не до конца ясен характер ответственности администраторов доходов за полноту и своевременность поступления доходов в бюджеты. Государство не определилось с той ролью, которую они играют в отношениях по формированию доходов бюджетов: являются ли функции администраторов доходов исключительно контрольными и в связи с этим нейтральными применительно к суммам поступающих доходов и к плательщикам; или администраторы доходов призваны достигать тех размеров доходов, которые указаны в законе (решении) о бюджете;
– до настоящего времени не отлажены подходы и механизмы распределения доходов между уровнями бюджетной системы, о чем свидетельствуют сменяющие друг друга различные программы и концепции, направленные на совершенствование межбюджетных отношений. В связи с этим под вопросом находятся соблюдение и реализация конституционных гарантий самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
– государство не всегда учитывает экономическую сущность отношений по формированию доходов бюджетов как отношений собственности, что приводит к возникновению споров между публично-правовыми образованиями, в том числе обращениям в Конституционный Суд РФ.
Социально-экономические проблемы формирования доходов бюджетов в определенной мере обусловлены несовершенством соответствующего законодательства. Правовой аспект актуальности темы исследования заключается в том, что современное законодательство не в полной мере отвечает потребностям регулирования отношений, связанных с формированием доходов бюджетов. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь несколько норм, посвященных доходам бюджетов и правовому обеспечению порядка их поступления и распределения в рамках бюджетной системы. Общей проблемой здесь является смещение правового регулирования бюджетных отношений на подзаконный уровень.
В финансово-правовом законодательстве остается неопределенность с пониманием доходов бюджетов, составом признаков этого понятия, отграничением от близких категорий. Бюджетный кодекс РФ использует данный термин в разных смыслах. Отсутствует четкость в закреплении критериев выделения отдельных видов доходов. Законодательная классификация не отвечает логическим требованиям деления понятий. Как результат – произвольное в отдельных случаях перемещение доходов бюджетов из одного вида в другой, снижение уровня правового регулирования применительно к отдельным видам доходов.
До настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствует четкое определение полномочий публично-правовых образований в сфере формирования доходов бюджетов. Имеются нормы, устанавливающие нормативы распределения доходов между бюджетами, виды межбюджетных трансфертов. Однако права публично-правовых образований по формированию доходов бюджетов в полном объеме не определены.
Законодательство не решило вопрос о соблюдении пропорциональности первичного распределения доходов консолидированного бюджета в соответствии с объемом закрепленных расходных обязательств. Процесс перераспределения доходов бюджетов искусственно относит к собственным доходам полученные дотации и межбюджетные субсидии. Не до конца определены права бюджетов нижестоящего уровня по определению гарантированного объема финансовой помощи (дотаций и субсидий). Это снижает степень ответственности публично-правовых образований регионального и местного уровней за формирование бюджетов.
Остаются пробелы в регламентации бюджетного процесса, в том числе применительно к доходам бюджетов. Сам закон (решение) о бюджете содержит минимальную детализацию прогнозируемых доходов, что отрицательно оценивается специалистами. Законодатель фактически «отстраняется» от утверждения отдельных видов доходов.
Бюджетный кодекс РФ не регулирует некоторые фактически сложившиеся отношения, например, процедуру «нулевого чтения». Нет достаточной четкости в определении состава предписаний, которые может включать закон (решение) о бюджете, что приводит к появлению в нем так называемых «бюджетных загромождений».
Отсутствует определенность в регулировании правового положения Федерального казначейства РФ как представителя государства в имущественных отношениях по формированию доходов бюджетов и как правоприменителя в процессуальных отношениях, связанных исполнением бюджетов по доходам.
В бюджетном законодательстве нет детализации в механизме взаимодействия Российской Федерации с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в рамках формирования доходов бюджетов. В частности, не урегулированы последствия неправильного распределения доходов между бюджетами. В связи с этим судебным органам приходится использовать гражданско-правовые механизмы при возникновении споров в подобных ситуациях. Кроме того, отсутствует комплексное регулирование порядка исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание излишне уплаченных (взысканных) доходов.
Не до конца определены основания и правовые последствия отклонения годового отчета об исполнении бюджета.
Таким образом, исследование вопросов формирования доходов бюджетов является важным как с теоретической, так и с практической точки зрения.
