Обращение взыскания на средства бюджетов при исполнении судебных актов о возврате излишне уплаченных сумм доходов
Финансовое право № 8, 2012г
Исполнимость судебных актов является частью права на судебную защиту. Как отмечает Конституционный Суд РФ, исполнение продолжает осуществление правосудия, поскольку защита не может быть действенной, если судебный акт не исполняется.
Правовое регулирование обращения взыскания на средства бюджетов имеет сложную историю становления. Причиной этого является существующая здесь коллизия конституционных ценностей – своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной стороны, и финансового обеспечения стабильности и непрерывности реализации государством возложенных на него функций, – с другой. Данная особенность привела к появлению специального порядка исполнения судебных решений в отношении публично-правовых образований, предусматривающего определенные изъятия из общих правил исполнительного производства. Этот порядок обеспечивает публично-правовому образованию возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур.
Указанные положения нашли свое отражение в гл. 24 БК РФ. Порядок обращения взыскания на средства бюджетов, урегулированный в данной главе, был разработан для тех случаев, когда судебные акты фактически предусматривали дополнительные расходы бюджета. По сути, в данной главе определен особый порядок исполнения бюджетов по расходам.
Однако судебная практика привела к тому, что нормы гл. 24 БК РФ стали применяться также для случаев исполнения судебных актов о возврате (возмещении) излишне уплаченных (взысканных) сумм доходов. Прецедент был создан Постановлением Президиума ВАС РФ от 8 июня 2010 г. № 401/10 по делу № А81-87/2009, которым были признаны незаконными действия органа Федерального казначейства по возврату исполнительного листа на возврат излишне уплаченного налога. Федеральное казначейство исходило из того, что для возврата доходов Приказ Минфина России от 5 сентября 2008 г. № 92н требует наличия заявки на возврат, составленной администратором доходов (налоговым органом). Однако Высший Арбитражный Суд РФ решил, что буквальные формулировки гл. 24БК РФ свидетельствуют о необходимости непосредственного исполнения таких исполнительных листов органами Федерального казначейства. В результате, в настоящее время данная глава Бюджетного кодекса РФ должна регулировать не только особый порядок исполнения бюджетов по расходам, но и исполнения бюджетов по доходам. В то же время вряд ли законодатель рассчитывал, что соответствующие нормы будут применяться в том числе с этой целью.
Вышеуказанное Постановление Президиума ВАС РФ, как следует из его текста, имеет прецедентный характер, т.к. содержащееся в нем толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.
В связи с этим законодателю и другим субъектам правотворчества, видимо, придется разрабатывать нормы, которые бы урегулировали порядок обращения взыскания на средства бюджетов при исполнении судебных актов о возврате (возмещении) излишне уплаченных (взысканных) сумм доходов.
Как представляется, основой таких изменений должны стать новые положения гл. 24 БК РФ, специально предназначенные для возврата (возмещения) доходов. Отсутствие таких изменений создает условия для появления различных проблем при исполнении судебных актов. Например, взыскатели могут направлять исполнительные документы в органы Федерального казначейства, в которых администраторы доходов бюджетов имеют лицевые счета как получатели бюджетных средств.
Изменения в Бюджетный кодекс РФ должны определить, в какой орган Федерального казначейства подлежит направлению исполнительный документ. Видимо, это должен быть орган Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет соответствующего администратора доходов бюджетов. Далее, необходимо будет решить, должно ли Федеральное казначейство самостоятельно списывать средства во исполнение исполнительного документа и сообщать об этом администратору доходов или оно должно сообщить о поступившем исполнительном листе администратору доходов бюджетов и списывать средства лишь на основании его заявки (подобная процедура закреплена в настоящее время применительно к судебным актам, предусматривающим обращение взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам казенных учреждений).
Списание средств на основании заявок администраторов будет соответствовать нейтральной роли Федерального казначейства в процессе исполнения бюджетов, когда решения о распоряжении бюджетными средствами принимают администраторы бюджетных средств, а Казначейство лишь контролирует и исполняет их. В то же время, как следует из анализа ст. 166БК РФ, в процессе исполнения бюджетов по доходам Федеральное казначейство обладает более широкими распорядительными полномочиями по сравнению с исполнением бюджетов по расходам. Именно Федеральное казначейство принимает решение о распределение доходов в соответствии с нормативами, установленными в Бюджетном кодеке РФ и в законах (решениях) о бюджете. В связи с этим оно имеет возможность самостоятельно возвращать доходы непосредственно на основании судебных актов. В этом случае, видимо, придется внести изменения в Приказ Минфина России от 05 сентября 2008 г. № 92н, дополнив перечень документов, используемых для учета поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами, исполнительными документами судебных органов.
В пользу непосредственного исполнения судебных актов на возврат (возмещение) доходов говорит также то обстоятельство, что при недостаточности средств для возврата доходов органы Федерального казначейства имеют возможность самостоятельно перечислять необходимые средства с единых счетов соответствующих бюджетов (п. 20 Приказа Минфина России от 05 сентября 2008 г. № 92н). Специальное решение администраторов доходов здесь не требуется.
Как представляется, для более комплексного решения рассматриваемой проблемы потребуются разработать соответствующий административный регламент для Федерального казначейства, который бы определял порядок исполнения судебных актов на возврат (возмещение) доходов.
Одновременно необходимую информацию необходимо будет разместить в Интернете в соответствующем разделе сайта Федерального казначейства РФ.
Наконец, определенные рекомендации смогут понадобиться судебным органам. Судебные акты о возврате (возмещении) доходов для обеспечения их беспрепятственного исполнения органами Федерального казначейства должны будут содержать сведения, позволяющие четко идентифицировать соответствующий платеж. В связи с этим высшим судебным инстанциям полезно будет принять соответствующие постановления пленумов, определяющие требования к таким судебным актам. В качестве ориентиров требований могут быть использованы реквизиты утвержденной в настоящее время заявки на возврат, применяемой администраторами доходов бюджетов.
Кроме того, в настоящее время, видимо, не до конца решён вопрос о том, следует ли судам, рассматривающим дела о возврате (возмещении) доходов, учитывать наличие у плательщика недоимок и производить зачёт. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 08 июня 2010 г. № 401/10 по делу № А81-87/2009 указывалось, что при рассмотрении подобных требований размер налога, пеней и санкций, излишне уплаченных налогоплательщиком и подлежащих возврату, определяется судом с учётом данных о состоянии расчётов налогоплательщика с бюджетом, представляемых налоговым органом. В связи с этим, на наш взгляд, суды должны взыскивать суммы возвращаемых (возмещаемых) доходов, производя зачёт недоимки плательщика, т.к. она учитывается в данных о состоянии расчётов. В то же время сейчас Высшим Арбитражным Судом РФ подготовлен проект постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации», в котором до конца не решён вопрос о возможности применения зачёта при исполнении судебных актов, предусматривающих возврат налогоплательщику их бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм. Авторами предлагается два варианта п. 18 указанного постановления.
Таким образом, в настоящее время необходимы комплексные изменения, которые должны урегулировать порядок обращения взыскания на средства бюджетов при исполнении судебных актов о возврате (возмещении) излишне уплаченных (взысканных) сумм доходов.
Пауль Алексей Георгиевич,
доцент кафедры финансового права ФГБОУ
ВПО «Воронежский государственный университет»,
кандидат юридических наук
